1998年國家藥監(jiān)局成立，標(biāo)志著中國現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉(zhuǎn)變。

按慣例，2018年將進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革。隨著人民的美好生活需求超越單純物質(zhì)文化層面，更加關(guān)注*、環(huán)境、健康等方面，食品藥品監(jiān)管體制的未來走向再一次成為社會關(guān)注焦點(diǎn)。在可預(yù)見的范圍內(nèi)，食藥監(jiān)管體制將會經(jīng)歷一場深刻、長遠(yuǎn)、根本的良性變革，走向大健康——大市場監(jiān)管并存的新格局。

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食藥監(jiān)管體制改革的歷史路徑

體制是政府職權(quán)和能力的載體，體制改革的本質(zhì)是對機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、職責(zé)等組織要素的優(yōu)化重組，目的是提高政府效能。

從1998年國務(wù)院組建國家藥品監(jiān)督管理局至今，中國現(xiàn)代意義上的食藥監(jiān)管工作已走過近20年。經(jīng)歷了一系列食品藥品*事件后，國家通過調(diào)整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應(yīng)社會訴求。這其中，體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

2001年中國實(shí)行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機(jī)構(gòu)改革時組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。在大部門制的背景下，2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國家局，并調(diào)整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地分級負(fù)責(zé)，強(qiáng)化地方政府負(fù)總責(zé)，同時將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門在食品*領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行對調(diào)。

十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會變遷和食品藥品*風(fēng)險變化，機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)鮮明的新時代特色。一是2013年啟動食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，各級政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品*監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。二是2014年進(jìn)行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”。

上述兩項(xiàng)改革原本是并行的，但地方在財力、編制、機(jī)構(gòu)數(shù)、時間等約束下“兩步并一步走”，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法。這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問題；另一方面又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍重新定位的問題。

客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品*具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，是*大的民生和*基本的公共*，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品*監(jiān)管水平和能力，單純追求機(jī)構(gòu)合并，異化了改革初衷。全國人大常委會執(zhí)法檢查組的報告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品*監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉(zhuǎn)，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴(yán)重。

此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風(fēng)。強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應(yīng)當(dāng)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。有研究統(tǒng)計了全國前500個食品產(chǎn)業(yè)大縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，發(fā)現(xiàn)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的僅為48%。全國排名前100的藥品產(chǎn)業(yè)大縣，單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的比例更低。

實(shí)證研究也表明，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴(kuò)散效應(yīng)，地理因素是*重要的影響變量，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實(shí)行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

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過去五年食品藥品*工作成就　　

2013年監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)，其程度前所未有。

評價一個國家或地區(qū)食品藥品*總體狀況的指標(biāo)有不少，抽檢合格率是較為常用的指標(biāo)。2016年，有關(guān)部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點(diǎn)，在統(tǒng)計意義上有顯著進(jìn)步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

“十二五”時期，全國共查處食品*違法案件95.8萬起，偵破食品*犯罪案件8萬余起，“四個*嚴(yán)”的力度有目共睹。國際社會的評價也印證了這一點(diǎn)，如英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志每年發(fā)布《全球食品*指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質(zhì)量與*”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠(yuǎn)高于中國在人均GDP和人均收入70位開外的國際排名。

還有一些數(shù)據(jù)可以說明問題，全國專門從事“四品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10.36萬人，增長到目前約18萬人。在財政收入增速放緩的情況下，國家實(shí)施食品*檢（監(jiān)）測能力建設(shè)項(xiàng)目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，“十二五”末期食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)哨點(diǎn)醫(yī)院達(dá)3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測點(diǎn)達(dá)2656個。

在監(jiān)管能力提升的同時，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入接近12萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國內(nèi)*大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

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統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)——監(jiān)管體制改革的目標(biāo)　　

體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。關(guān)鍵是如何理解“統(tǒng)一”。

有觀點(diǎn)認(rèn)為“統(tǒng)一”是機(jī)構(gòu)設(shè)置的一致性，包括橫向的機(jī)構(gòu)一致，即各級地方政府層面機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，及縱向的機(jī)構(gòu)一致，即省級參照國務(wù)院設(shè)置，市縣參照省級設(shè)置。

我們對“統(tǒng)一”的理解不應(yīng)局限于字面含義。全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不可能也不必要完全一致。關(guān)鍵是要調(diào)動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學(xué)合理的分布監(jiān)管力量。比如首都北京食品藥品監(jiān)管的重要任務(wù)是保障各類大型活動，維護(hù)“首善之地”的食品藥品*，對政令暢通的高要求決定了單設(shè)機(jī)構(gòu)和垂直管理體制更適應(yīng)北京實(shí)際。一些地廣人稀的地區(qū)還要借助更多監(jiān)管部門力量綜合執(zhí)法。也就是說，統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)要求政策目標(biāo)和機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一性，監(jiān)管人員專業(yè)性，以及監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威性，其內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)是以統(tǒng)一性提升專業(yè)性，以專業(yè)性保障權(quán)威性。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行監(jiān)管體制依然存在一些缺陷。一是食藥監(jiān)部門深度嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層后的政策目標(biāo)不統(tǒng)一甚至沖突。食藥監(jiān)部門過去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有派出機(jī)構(gòu)，新設(shè)機(jī)構(gòu)必然涉及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公場所、公用經(jīng)費(fèi)、綜合整治等的協(xié)調(diào)問題。隨著監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)深度嵌入基層政府網(wǎng)絡(luò)并形成依附，廣泛參與到征地拆遷、市容整治等工作中并承擔(dān)大量關(guān)聯(lián)性監(jiān)督執(zhí)法，分散了監(jiān)管精力。

二是缺乏科學(xué)權(quán)威的監(jiān)管事權(quán)劃分體系。由于法律對監(jiān)管事權(quán)的劃分僅作原則規(guī)定，理性的監(jiān)管部門會在問責(zé)壓力下將事權(quán)不斷下沉。從省里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下壓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)顯然缺乏處理大量專業(yè)監(jiān)管事務(wù)的能力。這種情況在垂直管理體系下并不存在，屬地管理則不同，轉(zhuǎn)發(fā)上級文件就算落實(shí)監(jiān)管，實(shí)際工作都由基層承擔(dān)。盡管一些省份也出臺了監(jiān)管事權(quán)劃分的具體意見，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與市縣食藥監(jiān)管部門的“三定方案”不完全一致，實(shí)踐中執(zhí)行存在難度。

還有一個容易忽視的問題，機(jī)構(gòu)改革后監(jiān)管部門把大量精力投到食品*上，藥品監(jiān)管“吃老本”現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，機(jī)構(gòu)改革后人員編制、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、辦公場地等均有所增加。而全國查處食品藥品違法案件數(shù)量大幅下降，如藥品案件數(shù)量從2012年的17萬件驟降到2016年的10萬件。與此同時，在推行綜合執(zhí)法改革的地區(qū)，食品藥品投訴舉報處理、大案要案辦理等情況也落后于單設(shè)機(jī)構(gòu)地區(qū)，與問題導(dǎo)向的監(jiān)管思路嚴(yán)重不符。

歸納而言，不同主體政策目標(biāo)沖突削弱了監(jiān)管統(tǒng)一性，從源頭上影響結(jié)構(gòu)設(shè)置和行為選擇。為減輕其負(fù)面效應(yīng)，上級部門以線性思維持續(xù)將監(jiān)管事權(quán)下放基層，并多頭布置任務(wù)，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，組織結(jié)構(gòu)與風(fēng)險錯配。在上級任務(wù)重壓下，基層監(jiān)管行為發(fā)生扭曲，專業(yè)監(jiān)管內(nèi)轉(zhuǎn)化為面上工作，*終降低監(jiān)管績效。

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下一步食藥監(jiān)管體制改革備選項(xiàng)的思考　　

全國1300多萬家食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體，僅有18萬食藥監(jiān)管人員（含市場監(jiān)管部門專門從事“四品一械”監(jiān)管的人員），監(jiān)管資源與監(jiān)管任務(wù)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不匹配。我們在發(fā)揮中央集權(quán)單一制制度優(yōu)勢的同時，必須正視其帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。包括中央地方委托—代理不完備帶來的監(jiān)管執(zhí)法力度和責(zé)任層層衰減，政策目標(biāo)扭曲，以及信息本地化甚至地方保護(hù)等。從這個意義上說，我們要承認(rèn)多種模式并存的必要性和合理性，下一步改革總體上至少有四種備選模式。

*種是食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)單設(shè)模式。按國務(wù)